Ustawa o samorządzie gminnym w art. 21 stanowi, iż rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy¹. W tym artykule ustawodawca odnosi się wyłącznie do komisji innych niż komisja rewizyjna². Powoływane są komisje stałe
i doraźne. Przez komisje stałe rozumie się powoływane na okres kadencji, natomiast doraźne wykonują ściśle określone zadanie, po czym ulegają rozwiązaniu³. Tworzenie tych komisji nie jest obowiązkowe zależy, zatem wyłącznie od uznania rady gminy. Jedyną komisją, której powołanie jest obowiązkowe, jest komisja rewizyjna⁴. Rada gminy, podejmując uchwałę o utworzeniu komisji, określa jej nazwę, przedmiotowy zakres działania w odniesieniu do komisji doraźnych – także czas ich funkcjonowania. Komisje doraźne mogą być przekształcane w komisje stałe i odwrotnie. Gdy idzie natomiast o zakres działania poszczególnych komisji to można powiedzieć, że winien być on zgodny z zakresem działania rady gminy, ale nie może poza niego wykraczać. Konieczność istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady gminy. Im więcej spraw zostanie omówionych na posiedzeniach komisji, tym sprawniej przebiegnie nad nimi debata podczas sesji rady gminy i szybciej będzie można podjąć w danej sprawie uchwałę rady rozstrzygającą o istocie sprawy będącej przedmiotem uchwały. Tak, więc dla sprawnego przebiegu pracy rady zakres działania poszczególnych komisji winien pokrywać się z zakresem działania rady gminy, przy czym linie tego podziału winny na siebie częściowo zachodzić, w celu zapewnienia wspomnianej wyżej koordynacji działań⁵. Podstawowym zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowywanie pod obrady rady określonego projektu uchwały, zgłoszonego przez wójta, komisje rady, grupy radnych czy przez inne podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą. Rezultatem pracy komisji winna być uchwała podjęta w określonej sprawie. Uchwała taka nie ma charakteru wiążącego dla rady,
a jedynie wyraża stanowisko komisji w tej sprawie. Nie można wykluczyć, że przy omawianiu określonej sprawy, stanowiska poszczególnych komisji będą się znacząco różnić, zatem rozstrzygniecie tego „sporu” pomiędzy komisjami należeć będzie do rady gminy. Ponadto komisje, jako podmioty niebędące organami gminy, nie mogą podejmować żadnych wiążących uchwał w sprawach należących do właściwości organów gminy a więc rady, czy wójta.

Komisje w pełni podlegają władztwu rady, która określa ich przedmiot działania oraz skład osobowy z tym, że w skład komisji mogą wchodzić tylko radni⁶. Pewnym wyjątkiem jest funkcjonowanie gminnych komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, powoływane na podstawie art. 4¹ ust. 3 i 4 ustawy z dn. 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ⁷. Ich zadaniem jest inicjowanie działań w sprawach zawiązanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Komisje powoływane są przez wójta, a w jej skład mogą wchodzić wyłącznie osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie ma przeszkód by byli nimi także radni, ale należy wyraźnie podkreślić, że nie jest to komisja rady gminy, ale odrębny organ współdziałający z wójtem np. przy wydawaniu decyzji administracyjnych (zezwoleń) na sprzedaż napojów alkoholowych.

W orzecznictwie przyjęto, że rada gminy władna jest uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej komisji, nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa⁸. Z drugiej jednak strony we wcześniejszym o rok orzeczeniu NSA przyjął, że rada gminy dokonując wyboru składów komisji stałych, winna – przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania – zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisji w ogóle, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów gminy w szczególności z art. 23 i art. 24 u.sam.gmin⁹. Do właściwości rady gminy należy powoływanie komisji do określonych zadań ustalenie ich przedmiotu działania i składu osobowego, to wydaje się jasne, że rady mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji, jak i ich skład. Termin „skład” rozumieć należy przede wszystkim jako uprawnienie do ustalania liczbowego składu komisji w zależności od liczby radnych i konkretnych potrzeb, inne bowiem ewentualnie ograniczenia (np. co do płci, wieku, wykształcenia etc.) mogłoby stosunkowo łatwo stać się przedmiotem skarg, jako naruszające zasady równości¹⁰.

Przedmiot działania komisji ustala się, określając nazwę komisji adekwatną do zakresu powierzonych jej spraw (zakresu działania), np. komisja spraw społecznych, komisja bezpieczeństwa i porządku publicznego, komisja gospodarki komunalnej, komisja ochrony środowiska, komisja rolnictwa i leśnictwa, komisja kultury, sportu
i rekreacji itp., oraz zakres wynikających stąd zadań (kompetencje) – np. komisja rewizyjna kontroluje działalność wójta gminy i poległych mu jednostek organizacyjnych oraz organów jednostek pomocniczych w zakresie legalności, celowości, rzetelności i gospodarności w zarządzaniu mieniem komunalnym
i wykonywaniu budżetu gminy oraz w innych sprawach zleconych komisji przez radę¹¹.

Komisje podlegają radzie gminy. Sformułowanie to wyraża trzy istotne treści prawne:

• Jest potwierdzeniem zasady, iż rada gminy jest najważniejszym w gminie organem stanowiącym i kontrolnym, któremu podlegają wszystkie pozostałe organy, w tym także wewnętrzne organy rady łącznie z komisją rewizyjną.

• Wyłącza komisje rady z podległości innym władzom samorządowym, w tym wójtowi gminy.

• Wskazuje, że komisje nie są organami rady o samoistnych kompetencjach. Działalność podejmują w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym¹².

Podległość komisji radzie gminy przejawia się też w obowiązku przedłożenia jej planu pracy oraz sprawozdania z działalności. W ten sposób rada ma też możliwość wpływu na doraźne wykonywanie przez komisje zadania.

Tryb działania komisji pozostawiony został całkowicie regulacji statutowej. Ustawa przewiduje jedynie, że w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami z prawem głosu w dyskusji i składania wniosków, lecz bez prawa udziału w głosowaniach. Wstęp na posiedzenia komisji oraz dostęp do protokołów z tych posiedzeń jest także prawem obywatelskim¹³.