Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów proceduralnych dotyczących działania na sesji. Jedyny dotyczy stanowienia uchwał.¹. Uchwała jest po prostu typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej – literaturze takim organem jest niewątpliwie rada gminy –w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W formie uchwały rada gminy może, więc ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak też wydawać indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), jeżeli przepisy szczególne dają takie kompetencje, może postanawiać literaturze przystąpieniu np. do porozumienia lub związku komunalnego, może wreszcie uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym – jak np. uchwała w sprawie przyjęcia Strategii Integracji
i Rozwiązywania Problemów Społecznych². W literaturze przyjmuje się, że uchwała w najogólniejszym sensie to forma aktu prawnego zawierającego decyzję organu kolegialnego. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Ponadto uchwała jest jedyną formą wypowiadania się organu stanowiącego nawet wówczas, gdy stanowisko to jest jedynie wyrażeniem zamiaru podjęcia jakiś działań w przyszłości, czyli tylko ich zapowiedzią³. Art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty⁴ nie rozstrzyga, w jakiej formie ma się wypowiedzieć rada gminy, co do zamiaru likwidacji szkoły. Nie oznacza to jednak, ze forma działania rady gminy nie jest niewiadoma, gdyż, jak wynika z art. 14 ust.sam.gmin., formą tą jest uchwała. Zarówno, zatem co do zamiaru likwidacji szkoły jak i o likwidacji, rada wypowiada się podejmując uchwałę na zasadach przewidzianych w rt. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty⁵.

Obowiązujące przepisy nie zawierają wprost, jakiem elementy należy uznać za składniki niezbędne każdej uchwały⁶. Pewną wskazówkę zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej⁷”. Zgodnie z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Pomimo, że nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor aktów prawa miejscowego, wydaje się, że do wszystkich uchwał tego organu można odnieść zasady wymienione § 143 powołanego powyżej rozporządzenia.

Omawiając kwestię dotyczącą uchwał i głosowania nad nimi, należy odnieść się do zagadnienia kworum. W literaturze kworum (łac. Quorum praesentia sufficit – których obecność wystarcza) traktowane jest jako absolutna, matematycznie określona liczba członków podmiotu zbiorowego ( np. organu kolegialnego – w omawianym przykładzie – rady gminy), których obecność jest konieczna, aby podmiot ten mógł podejmować decyzje i aby były one prawomocne. Zgodnie z orzecznictwem NSA warunek zachowania kworum należy odnosić do samego aktu wyboru, przy czym obowiązkiem osoby prowadzącej obrady ciała kolegialnego jest – w razie wątpliwości – sprawdzenie kworum bezpośrednio przed głosowaniem⁸. Problematyka kworum
w przypadku rady gminy wiąże się z ustaleniem minimalnej, niezbędnej liczby radnych, których obecność na sesji rady jest wymagana, by posiedzenie to można było zakwalifikować jako posiedzenie organu administracji publicznej a nie grupy radnych nieposiadających żadnych kompetencji organu. Zasadą jest, że minimalna ustawowo wymagana większość radnych, czyli kworum to, co najmniej połowa ustawowego składu rady ustalonego w art. 17 u.sam.gmin.⁹ Oznacza to, iż podstawą kworum jest fizyczna obecność odpowiedniej liczby członków organu w miejscu głosowania (w sali obrad) i w chwili głosowania, a nie liczba wynikająca z odpisów na liście obecności¹⁰.

Przyjęcie przez ustawodawcę, jako warunku podjęcia uchwały zasady większości oznacza, że nie jest wymagana (a nawet dopuszczalna) zasada jednomyślności oraz zasada proporcjonalności (oparta na uwzględnianiu poglądów grup wyodrębnionych na potrzeby głosowania). Dla podjęcia uchwały wystarcza, jeżeli jej projekt uzyska wymaganą w danym przypadku większość głosów¹¹.

Głosowanie nad przyjęciem projektu uchwały składa się z trzech etapów. Osoba przewodnicząca obradom zadaje, bowiem obecnym uprawnionym do głosowania radnym pytanie o to, kto spośród nich jest za przyjęciem uchwały. Następnie tym samym osobom zadaje pytanie o to, kto jest za odrzuceniem uchwały, czyli kto jest przeciw. Ostatnią częścią głosowania jest zapytanie radnych uprawnionych do głosowania to, kto spośród nich wstrzymuje się od głosowania. Jednogłośne przyjęcie uchwały nie zwalnia przewodniczącego obrad z zapytania o to, kto spośród radnych uprawnionych do głosowania jest przeciwny, oraz o to, kto spośród nich wstrzymuje się od głosowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że zaniechanie zapytania o głosy przeciwne i wstrzymujące się w przypadku jednogłośnego przyjęcia uchwały nie będzie mieć wpływu na byt prawny podjętej uchwały.

Podstawową zasadą podejmowania uchwał jest także głosowanie jawne. Wprowadzenie tej reguły jako podstawowej wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś
w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obwiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki. Oznacza to, że np. utajnianie głosowania w sytuacji, gdy przepis ustawy nie przewiduje głosowania tajnego, skutkuje wadliwością prawną uchwały i daje organowi nadzoru prawo do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 91 u.sam.gmin¹². Stanowisko to nie budzi wątpliwości w doktrynie. Rada gminy nie może określić w akcie prawa miejscowego, że dopuszczalne jest tajne głosowanie nad sprawą należącą do jej kompetencji¹³.
Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tej zasady zaznaczyć należy, iż
w szczególności statut gminy, nie może wprowadzać żadnych odmienności co do jawności bądź tajności głosowania. Wyjątek od głosowania jawnego przy podejmowaniu uchwał na gruncie ustawy o samorządzie gminnym został przewidziany
w art. 19 ust. 1 i 3, tj. przy procedurze wyboru oraz odwołania przewodniczącego
i wiceprzewodniczących rady gminy. Jawność obejmuje również prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy¹⁴. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy, chociaż oczywiście nie może on naruszać postanowień ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej¹⁵.

Istnieją trzy rodzaje większości:

• zwykła

• bezwzględna

• kwalifikowana

Przy obliczaniu każdej z nich bierze się pod uwagę jedynie głosy ważne (ważnie oddane).

Poprzez zwykłą większość głosów rozumiemy większą liczbę głosów za, niż przeciwnych. Głosy wstrzymujące się nie odgrywają w takim przypadku żadnej prawnej roli (w przeciwieństwie do politycznej – wyrażenia określonego stanowiska w danej sprawie). Przepis ten ma moc bezwzględnie obowiązującą, a odstępstwo od niego
w statucie gminy stanowi naruszenie prawa¹⁶.Inaczej ma się rzecz, gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, np., gdy trzeba wybrać jednego przedstawiciela gminy do zgromadzenia związku międzygminnego spośród kilku kandydatów zgłoszonych na to stanowisko, lub w innym przypadku jednoczesnego głosowania kilku rozwiązań. Wówczas, bowiem przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każde rozwiązanie¹⁷.

Większość bezwzględna jest pojęciem skomplikowanym. Dość powszechnie bywa ono rozumiane jako „51%” głosów”. Jest to rozumienie błędne. Nie w pełni precyzyjne jest także wyjaśnienie, iż bezwzględna większość głosów wystąpi wówczas, gdy za kandydatem lub wnioskiem oddana została liczba głosów, co najmniej o jeden większa od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, tj. głosów oddanych „przeciw” o głosów „wstrzymujących się” – formuła 50% + 1 głos¹⁸. Wyjaśnienie pojęcia „bezwzględna większość głosów” przez regułę „50% + 1 głos” może być traktowane jako techniczna wskazówka, co do sposobu ustalania bezwzględnej większości jedynie w przypadkach parzystej liczby ważnie oddanych głosów¹⁹. Np. wielkość bezwzględna przy 24 ważnie oddanych głosach wynosi 13 głosów. TK stwierdził w uchwale, iż bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą²⁰.

Drugim wyjątkiem od przyjęcia uchwały zwykłą większością głosów jest wymóg większości kwalifikowanej, tj. określenie w treści przepisu ustawy ułamkowej części składu rady niezbędnego do przyjęcia uchwały. Głosowanie większością kwalifikowaną, np. większością, co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, wymagane jest przy podejmowaniu uchwały w sprawie odwołania wójta w drodze referendum z przyczyny innej niż nieudzielanie absolutorium (art. 28 ust 4 u.sam.gmin.). Większość kwalifikowana bywa też często określana jako 2/3 głosów ustawowego składu rady²¹.

Co do sposobów głosowania wyróżnia się je ze względu na możliwość percypowania treści stanowiska osoby głosującej (za, przeciw, wstrzymuje się) przez osoby postronne, wyróżnić można trzy ich rodzaje:

• Głosowanie tajne – opiera się na założeniu, iż osoby postronne nie mogą poznać treści głosu osoby głosującej. Odbywa się najczęściej przy użyciu kart do głosowania, a ostatnio coraz częściej elektronicznie.

• Głosowanie jawne – odbywa się w sposób, który umożliwia pozostałym członkom organu (a także osobom trzecim, jeżeli są świadkami tego aktu) poznanie treści głosu osoby oddającej głos. Sposób głosowania jawnego powinien, więc być określony w statucie gminy lub wynikać z przyjętego zwyczaju. Możliwości wyboru jest wiele, jako, że głosowanie jawne oprócz formy głosowania imiennego może odbywać się:

– słownie

– przez podniesienie ręki

– przez powstanie z miejsc

– przez podział – tzw. głosowanie per pedes – głosujący dzielą się na grupy albo wychodzą z sali odpowiednim wyjściem, stosownie do tego, jaką propozycję popierają).

• Głosowanie przez aklamację – jest formą pośrednią miedzy głosowaniem jawnym
  a głosowaniem tajnym polega na niewniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonej kandydatury lub propozycji²².

Rada gminy nie może określić w akcie prawa miejscowego, że dopuszczalne jest tajne głosowanie nad sprawą należącą do jej kompetencji²³. Przepisy ustawy
o samorządzie gminnym wielokrotnie stanowią inaczej, wprowadzając liczne wyjątki od zasad ustalonych w art. 14 ust. 1 u.sam.gmin²⁴. W odmiennym trybie podejmuje się, bowiem m.in. uchwały w sprawach:

1. wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy (art. 19 ust 1 i 3 u.sam.gmin.) – wymaga się bezwzględnej większości głosów
   i głosowania tajnego;

2. zmiany porządku obrad (art. 20 ust. 1a i ust. 4) wymaga się bezwzględnej większości głosów;

3. absolutorium (art. 28a ust. 2) – wymaga się bezwzględnej większości głosów;

4. przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta gminy z powodu nieudzielania mu absolutorium (art. 28a ust. 5) – wymaga się bezwzględnej większości głosów i głosowania imiennego;

5. przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta gminy z przyczyny innej niż nieudzielenie mu absolutorium (art. 28b ust. 4) – wymagane są: kwalifikowana większość 3/5 głosów i głosowanie imienne;

6. zobowiązań finansowych (art. 58 ust. 2) – obowiązuje wymóg bezwzględnej większości głosów;

7. przyjecia statutu związku międzygminnego oraz jego zmiany (art. 67 ust 1 i 3) – również obowiązuje wymóg bezwzględnej większości głosów.