• Radny jest obowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej.

Dobro gminnej wspólnoty samorządowej to jej pomyślność, czyli prawidłowy rozwój społeczny, gospodarczy, kulturowy i cywilizacyjny. W szczególności mieści się w nim coraz lepsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, wzrost jej zamożności i znaczenia oraz poprawa warunków zycia jej członków. Ważny jest interes mieszkańców jednostki samorządowej, któremu powinny być podporządkowane wszelkie działania władz samorządu terytorialnego. Dobro to ma charakter nadrzędny. Jego realizacja obowiązuje radnego także wówczas, gdy zachodzi sprzeczność między tym dobrem a innymi dobrami, w tym dobrem powszechnym lub indywidualnym dobrem poszczególnych mieszkańców gminy (tę tezę potwierdza rota ślubowania radnego gminy).

• Utrzymuje stałą więź z mieszkańcami.

Ustawodawca nakładając na radnego obowiązek utrzymywania stałej więzi
z mieszkańcami oraz ich organizacjami, nie określił jednak zasad, form ani metod tych kontaktów, pozostawiając to unormowaniom statutowym, jako sprawę
z zakresu organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów. Unormowania te opierają się na założeniu, ze głównymi celami tych kontaktów są:

– przyjmowanie postulatów, wniosków, skarg i zażaleń oraz uwag i propozycji wyborców;

– informowanie wyborców o aktualnej sytuacji gminy oraz celach, kierunkach i formach działania jej organów;

– konsultowanie ważniejszych zamierzonych przez radę i wójta rozstrzygnięć oraz informowanie o już podjętych uchwałach i decyzjach, ich wyjaśnianie i propagowanie;

– zachęcanie wyborców do współdziałania w realizacji zadań i programów działania gminy;

– informowanie ich o swojej działalności w radzie oraz w innych organach samorządowych, do których radny został wybrany lub desygnowany.

Do najbardziej rozpowszechnionych form realizacji tego obowiązku należą: okresowe bezpośrednie spotkania z ogółem wyborców (niektóre statuty i regulaminy rad ustalają nawet minimalna liczbę tych spotkań w ciągu roku), udział radnego
w zebraniach różnych gremiów samorządowych (zebraniach wiejskich, zebraniach samorządu mieszkańców itp.), pełnienie dyżurów w okręgu wyborczym lub siedzibie organów gminy, w ustalonych i podanych do wiadomości wyborców terminach, jak również – na zaproszenie stosownych władz – uczestnictwo w zebraniach organizacji społecznych, zawodowych i politycznych działających na terenie gminy.

• Przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów
  i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia.

Postulaty należy rozumieć szeroko – jako wielkiego rodzaju wnioski, uwagi, skargi, zażalenia, propozycje, sygnały, sugestie itp., składane radnemu przez poszczególnych wyborców lub ich grupy zarówno w sprawach indywidualnych, jaki
i publicznych. Postulaty te radny przedkłada organom gminy zgodnie z ich właściwością oraz w sposób i w formie przewidzianej w statucie gminy lub regulaminie rady (np. jako interpelacje lub zapytanie).

Rozpatrywanie postulatów odbywa się na ogół w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o skargach i wnioskach. Na podkreślenie w związku
z tym zasługuje art. 237 § 2 k.p.a¹ mówiący o tym, że radni, którzy wnieśli skargę innej osoby, powinni być zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień – także o stanie rozpatrzenia skargi, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia albo przekazania.

• Radni są obowiązani do złożenia oświadczenia majątkowego.

Złożenie oświadczenia majątkowego, o którym mowa jest obligatoryjne. Obowiązkowa jest także jego coroczna aktualizacja w terminach ustalonych
w ust. 4 i 5 art. 24 u.sam.gmin. Przedmiotem oświadczenia jest majątek odrębny oraz majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową osoby zobowiązanej do złożenia oświadczenia. Nie obejmuje ono, więc odrębnego majątku małżonka takiej osoby, jak również majątku innych członków jego rodziny (dzieci, rodziców itd.) ani majątku jej konkubenta.

Określenie przedmiotów tworzących, majatkową wspólność małżeńską, oraz majątku osobistego ustala się na podstawie art. 31 i nast. k.r.o.²

Radni (w tym także przewodniczący rady gminy) i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, natomiast pozostałe osoby (zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta) składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko lub od dnia zatrudnienia.

Jeżeli analiza dokumentów nasuwa podejrzenie, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę, podmiot dokonujący analizy oświadczenia ma obowiązek wystąpić do dyrektora urzędu kontroli skarbowej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie z wnioskiem o kontrolę jej oświadczenia majątkowego.

Aktem wykonawczym, wydanym na podst. art. 24h ust 13 u.sam.gmin., jest rozporządzenie PRM z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej
i członka organu zarządzającego gminną osobą prawna oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta³.

Wobec radnego u.sam.gmin. przewiduje następujące uprawnienia.

• W związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariusza publicznego.

Ze statusu funkcjonariusza publicznego radny korzysta jedynie „w związku
z wykonywanym mandatem”, a zatem związana z tym ochrona prawna nie rozciąga się na wszelkie czynności osoby będącej radnym. Ochrona ta funkcjonuje w szczególności na podstawie przepisów prawa karnego i cywilnego. W kodeksie karnym szczególnie kwalifikowane ze względu na osobę funkcjonariusza publicznego jako poszkodowanego są przestępstwa: naruszenia nietykalności cielesnej (art. 222 k.k.), czynnej napaści (art. 223 k.k.), zmuszania do powzięcia lub zaniechania czynności urzędowej (art. 224 k.k.), udaremniania lub utrudniania czynności służbowej
(art. 225 k.k), zniewagi (art. 226 k.k.)⁴. Wszystkie te przestępstwa w szczególnych sytuacjach mogą, niestety dotknąć również radnego w jego działalności.

Ochrona cywilna polega na braku osobistej odpowiedzialności odszkodowawczej radnego za szkody wyrządzone przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (art. 417 k.c.). Za szkodę odpowiada wówczas gmina, a jedynie w przypadku szkody wyrządzonej przy wykonywaniu zleconych lub powierzonych ustawowo gminie zadań administracji rządowej gmina odpowiada solidarnie ze Skarbem Państwa
(art. 417 § 2 k.c.) Podmiot, który pokrył szkodę spowodowaną przez radnego ma oczywiście w stosunku do niego roszczenie regresowe⁵.

• Pracodawca jest obowiązany zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia brania udziału w pracach organów gminy.

Pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego z pracy w celu umożliwienia mu udziału w pracach organów gminy. Formalnie oznacza to obowiązek zwolnienia radnego na czas trwania sesji rady wraz z czasem potrzebnym na dojazd i powrót. Nie ma natomiast obowiązku zapłaty wynagrodzenia za ten czas. Prawo radnych do zwolnienia odnosi się także do udziału w pracach komisji rady.

• Radnemu przysługuje na zasadach ustalonych przez radę gminy zwrot kosztów podróży służbowych, oraz do pobierania na zasadach ustalonych przez radę gminy diety.

Kolejnym uprawnieniem radnego jest prawo do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Użyte w art. 25 ust. 4 u.sam.gmin. sformułowanie „na zasadach określonych przez radę gminy radnemu przysługują” jest rozumiane w ten sposób, iż to wprawdzie rada określa wysokość i reguły wypłaty świadczeń, ale nie może radnych pozbawić ich zupełnie – musi co najmniej ustalić je w wysokości wydatkowanych środków, społeczny charakter mandatu bowiem nie może zmuszać radnego do dopłacania do wykonywanej funkcji.

Natomiast maksymalne ramy tych świadczeń określają wydane akty wykonawcze:

1. Rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy⁶.

2. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000 r.
w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy⁷.

• Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych
  w statucie gminy.

Tematyka tworzenia i działania klubów radnych omówiona jest w rozdziale II mojej pracy.

• Po wygaśnięciu mandatu pracodawca przywraca radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku.

Ustawodawca objął ochroną wszystkie rodzaje stosunków pracy, nie zaś tylko do zawartych na podstawie umowy o pracę. Nie są nią objęte stosunki pracy zawarte na czas określony, kończący się przed ustalaniem urlopu bezpłatnego przyznanego
w związku z mandatem radnego.

Po ustaniu urlopu bezpłatnego związanego z piastowanym mandatem byłemu radnemu przysługuje prawo powrotu na stanowisko to samo lub równorzędne
i z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie otrzymywałby, gdyby nie urlop. Musi być to stanowisko to samo lub takie samo, co poprzednio. W przypadku nie istnienia już owego stanowiska w strukturze organizacyjnej zakładu pracy, formalnie na takie stanowisko pracownik zostaje przywrócony, co najwyżej pracodawca może go skierować do innej pracy, lub wręczyć mu wypowiedzenie warunków pracy i płacy,
z przyczyn organizacyjnych.

Przywrócenie przez sąd pracy na stanowisko inne niż poprzednio jest niedopuszczalne⁸.

Wobec radnego u.sam.gmin. przewiduje następujące zakazy:

• Z radnym nie może być nawiązany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat, nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

Przepis art. 24a u.sam.gmin. ogranicza w pierwszej kolejności nawiązywanie stosunków pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. Dotyczy to sytuacji, w której radny już piastuje swój mandat. Nie wolno radnemu nawiązać
w urzędzie gminy stosunku pracy na jakiejkolwiek z możliwych podstawie prawnej. Konsekwencją złamania tego zakazu – jest wygaśnięcie mandatu. Natomiast następstwem nawiązania stosunku pracy wbrew temu zakazowi nie jest jakakolwiek nieważność, wadliwość czy bezskuteczność tego stosunku pracy. Przepisy prawa pracy nie przewidują w takich sytuacjach tego rodzaju skutków.

• Wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Zakaz ten całkowicie wyklucza możliwość wykonywania przez radnego pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 24 d u.sam.gmin. mówi expressis verbis jedynie o wójcie gminy, jednakże jego ratio legis przemawia za wykładnią rozszerzająca odnoszącą go do wszystkich osób, które mogą w imieniu gminy składać oświadczenia woli w prawach majątkowych, w tym szczególnie zastępcy wójta.

Określenie „umowa cywilnoprawna” odnosi się do wszystkich umów prawa cywilnego, na podstawie, których może być świadczona praca, a w szczególności do umowy zlecenia, umowy agencyjnej oraz umowy o dzieło.

• Radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć, ani otrzymywać darowizn mogących poważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu, oraz nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.

Celem tego zakazu jest przeciwdziałanie takim postawom i zachowaniom, radnych, które są sprzeczne z zasadami etyki obowiązującej osoby sprawujące funkcje publiczne z mandatu wyborców. Chodzi w szczególności o czerpanie korzyści majątkowych ze sprawowanej funkcji oraz nadużywanie pozycji radnego w gminie
w interesie prywatnym. Ustawodawca zabronił: podejmowania dodatkowych zajęć, przyjmowania darowizn oraz powoływania się na mandat radnego we własnym (prywatnym interesie). Zakazy te nie mają charakteru absolutnego. Radny może podejmować dodatkowe zajęcia zarobkowe, jak również powoływać się na piastowaną funkcję i otrzymywać darowizny, jeżeli czyni to zgodnie z prawem i nie daje podstaw do zarzutów naruszenia prawa lub etyki funkcjonariusza publicznego, w szczególności do oskarżeń o łapownictwo, prywatę, poplecznictwo czy nepotyzm, ani nie wywołuje podejrzeń o stronniczość lub interesowność. Potwierdzeniem tego jest brzmienie art. 24e ust.2 u.sam.gmin., który daje możliwość podjęcia przez radnego dodatkowych zajęć
i prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek.

• Mandatu radnego nie można łączyć z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody, członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego⁹.

Przepis dodany do ustawy przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia
2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym,
o samorządzie województwa, o administracji rządowej i województwie oraz
o zmianie niektórych innych ustaw¹⁰. Ustalono w nim zakres tzw. incopatibilitas tj. niepołączalność mandatu radnego rady gminy z innymi mandatami (posła na Sejm lub senatora RP), określonymi funkcjami w administracji rządowej (wojewody lub wicewojewody) oraz członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. To ostatnie oznacza zakaz bycia radnym powiatu lub województwa oraz członkiem zarządu powiatu lub zarządu województwa. Nie ma natomiast przeszkód prawnych po temu, aby radny gminy był członkiem organu związku międzygminnego.

Dodatkowo radny rady gminy nie może pełnić funkcji wójta ani jego zastępcy i to zarówno we „własne: gminie (tj. gminie, w której uzyskał mandat), jak i innych („obcych”) gminach.

• Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Interes prawny jest kategorią prawa materialnego, lecz jego analizy dokonuje się głównie w literaturze prawa procesowego, a to z tego względu iż interes prawny bywa przesłanką legitymacji procesowej – jego istnienie jest warunkiem uwzględnienia uczestnictwa danej osoby w postępowaniu, ponadto zaś jego konkretny charakter przesądza o tym, czy właściwa (dopuszczalna) jest żądana przez tę osobę droga procesowa – administracyjna czy cywilna. W powyższym obowiązku pojęcie interesu prawnego nie służy tym celom procesowym, podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję, bowiem nie jest czynnością procesową. Nie ma, zatem znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, gospodarczego czy np. prawa pracy. Każdy z nich bezwzględnie uruchamia ten zakaz.

Zakaz obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie, a w szczególności dyskusji nad nią i dostarczania argumentów na rzecz konkretnego stanowiska rady czy komisji w przyszłej uchwale. Inna rzecz, ze rada mając wiedzę o istniejącym styku interesu prawnego radnego
z problematyką konkretnej komisji, powinna unikać obsadzania tego radnego w tej komisji. Jednakże powinna dążyć do obsadzania komisji radnymi obeznanymi z daną problematyką; zajmowanie się konkretną dziedziną profesjonalnie czy np. naukowo nie przesądza samo przez się w żaden sposób o istnieniu interesu prawnego w sprawach
z tej dziedziny.

• Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy,
  w której radny uzyskała mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zakaz powyższy został wprowadzony do ustawy przez art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne¹¹. Dalsze zmiany zostały wprowadzone z dniem 1 stycznia 2003 r. przez art. 1 pkt 1 lit. a-d ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy
o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw¹².

Przepis zabrania radnym:

-prowadzenia na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalności gospodarczej z wykorzystaniem minia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat,

– zarządzania taką działalnością,

– pełnienia funkcji przedstawiciela i pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności.

Omawiając pokrótce obowiązki, uprawnienia i zakazy, które ustawodawca nałożył na radnego, chciałem naszkicować zakres działania radnego a także jego ograniczenia. Będzie to pomocne przy udzieleniu odpowiedzi na postawione przeze mnie pytanie.